حكاية الحديقة الدولية من البداية للنهاية

 شهيرة النجار

صدر قرار من المجلس التنفيذى لمحافظة الإسكندرية، بجلسته المنعقدة بتاريخ 24/11/1985، بناءً على قرار للمجلس الشعبى المحلى، بتخصيص وإنشاء مرفق عام، عبارة عن حديقة تسمى بالحديقة الدولية، بمدخل مدينة الإسكندرية، بمسطح 135 فداناً، لتكون متنفساً ومنتجعاً سياحياً لمواطنى الإسكندرية وزوارها.

وتنفيذاً للسياسة العامة للدولة، من إسناد إدارة وتنمية بعض المرافق العامة إلى القطاع الخاص تخفيفاً من أعباء الميزانية، فقد تحرر عقد بين محافظة الإسكندرية وشركة دلتا مصر بتاريخ 21/5/1998، قوامه - كما وضحته الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع بمجلس الدولة فى فتواها رقم 370 لسنة 55، بتاريخ 17/6/2001، وفتواها رقم 391 لسنة 56 بتاريخ 11/5/2002 - عقد ترخيص باستغلال مرفق عام، متمثل فى تطوير وتنمية وإدارة الحديقة الدولية بالإسكندرية، لتكون منطقة ذات جذب سياحى متميز.

وجاء إسناد المشروع موضوع العقد إلى الشركة المشار إليها عن طريق الترخيص بالانتفاع مدة 20 عاماً، بمقابل انتفاع كلى قدره تسعة ملايين جنيه، وانتهت الجمعية العمومية لقسمى الفتوى والتشريع بمجلس الدولة إلى أنه كان يتعين عرض هذا العقد على إدارة الفتوى المختصة قبل إبرامه، تمهيداً لمراجعته حسب قيمته وفقاً لأحكام قانون مجلس الدولة وهو ما لم يحدث نهائياً!.

وقد أخلت شركة دلتا بالتزامها وخالفت المخطط العام للحديقة، كما خالفت بنود الترخيص الممنوح لها بأن قامت بالتأجير من الباطن فى صور عقود استغلال لمساحات من الحديقة الدولية بمقابل مادى للغير، كما امتنعت عن سداد باقى مستحقات المحافظة والضرائب المقررة قانوناً، رغم إنذارها بالعديد من الإنذارات. وكذلك تـزايدت الشـكاوى من أهـالى الإسكندرية من تـردى أحـوال الحـديقة، لذلك أصدر المحافظ القرار رقم 802 لسنة 2004، بإنهاء الترخيص الممنوح لشركة دلتا مصر واستلام الحديقة، وبتاريخ 11/12/2004 تم تنفيذ القرار وتم استلام الحديقة بحالة سيئة للغاية، وإتلاف العديد من المنشآت المرافق العامة وفقد بعض السيارات والآلات والمعدات.

وبتاريخ 26/12/2004 تحررت مشـارطة تحكيم بين محـافظة الإسـكندرية وشـركة دلتا مصر، للفصل فى المنازعات القائمة بين الطرفين، تنفيذاً للبند السادس عشر من الترخيص المؤرخ 21/8/1998، وحيث إن هيئة التحكيم قد أصدرت حكمها بتاريخ 2/4/2006 وجاء بحيثيات حكمها البات والنهائى والملزم للطرفين «وفقاً لمشارطة التحكيم»، والحائز لقوة الأمر المقضى، أن العلاقة القانونية بين محافظة الإسكندرية وشركة دلتا مصر للتنمية السياحية والعقارية، قوامها عقد ترخيص باستغلال مرفق عام تنطبق فى شأنه القواعد التى تطبق فى العقود الإدارية.

ولذلك فلمحافظة الإسكندرية وفقاً لمقتضيات الصالح العام سلطة إنهاء العقد من غير أن يحتج عليها بقاعدة الحق المكتسب أو بقاعدة العقد شريعة المتعاقدين، ونتيجة لهذا الحكم فإنه لا يجوز إثارة موضوع هل الحديقة الدولية مرفق عام أو لا من أى من طرفى النزاع أو خلفهما الخاص مرة أخرى.

وقد انتهت هيئة التحكيم إلى أن شركة دلتا مصر خالفت عقد الترخيص بالاستغلال الممنوح لها من محافظة الإسكندرية، بشأن تطوير وتنمية الحديقة الدولية وقامت بإبرام عقود للغير عن مشروعات لم ترد بالخطة إطلاقاً وغير واردة بالمخطط العام، وعلى أجزاء متعددة المساحات الخضراء المخصصة كحديقة عامة فى المخطط العام، ومنها مشروع شركة لاجون للاستثمار السياحى بمساحة إجمالية 138600 م2، «وهو ما تم إيضاحه فى ص 80 من حكم هيئة التحكيم»، مما أدى إلى تقلص نسبة هذه المساحة الخضراء إلى مساحة الحديقة ككل طبقاً للمخطط العام.

وهو ما كان مبرراً لإنهاء عقد الترخيص بالاستغلال الممنوح لها بالإضافة إلى غيره من الأسباب التى ثبت صحتها، وهو ما ترتب عليه انتهاء العقود التى أبرمتها شركة دلتا مع هؤلاء المستثمرين، وذلك اعتباراً من 22/11/2004، تاريخ صدور قرار محافظ الإسكندرية رقم 802 لسنة 2004، بإنهاء عقد الترخيص بالاستغلال الممنوح لها بشأن الحديقة الدولية حيث لم يعد لها صفة قانونية فى التعامل معهم، كما ترتب عليه –من ناحية أخرى– أن المحافظة أصبحت هى صاحبة الصفة الوحيدة فى التعامل مع هؤلاء المستثمرين اعتباراً من 22/11/2004، بحسب أنها قد استردت حقها القانونى فى القيام بنفسها باستغلال المرفق العام المتمثل فى تطوير وإدارة الحديقة الدولية بالإسكندرية.

وكذلك انتهت هيئة التحكيم إلى أن المحافظة لها الحق قانوناً إما فى إبرام عقود جديدة وبشروط الترخيص بالاستغلال بينها وبين هؤلاء المستثمرين مباشرة، وإما فى إجازة تلك العقود قانوناً والاعتداد فى مواجهتها اعتباراً من 23/11/2004 اليوم التالى لانتهاء تلك العقود قانوناً وتقاضيها لمقابل الاستغلال المنصوص عليه فيها من المستثمرين، اعتباراً من ذلك التاريخ، وذلك حسبما تقرره وبمقتضى سلطتها التقديرية فى إدارة المرفق العام وما يقتضيه ذلك من الاستمرار فى تسييره بإشباع حاجات المواطنين ومراعاة الصالح العام والذى يستفاد من نص المادة الثانية من قرار محافظة الإسكندرية رقم 802 لسنة 2004، بإلغاء عقد الترخيص بالاستغلال الممنوح للشركة.

وقرر محافظ الاسكندرية التعامل مباشرة مع المستثمرين الذين سبق لهم التعاقد من الباطن مع الشركة، بما يعنى إجازة ضمنية من المحافظة لتلك العقود فى مواجهتها بعد انتهائها مع شركة دلتا مصر بإلغاء عقد الترخيص بالاستغلال الممنوح لها، وأكد المستشار القانونى لمحافظة الإسكندرية السابق الدكتور محمد عمار الوحيد، الذى فهم وكتب ملف الحديقة الدولية بكل أمانة وضمير فى مذكرة موجهة لمحافظ الإسكندرية، أن العقود التى تمت إجازتها لا تخرج فى طبيعتها القانونية عن ذات العقد المبرم بين محافظة الإسكندرية وشركة دلتا مصر وقوامها عقد ترخيص باستغلال مرفق عام تنطبق فى شأنه القواعد التى تطبق فى العقود الإدارية.

■ ما القانون الخاص بإدارة المرافق العامة؟

المرفق العام يدار بواسطة الدولة أو يقوم بإدارتها ملتزم تحت إشراف السلطات الإدارية المختصة بواسطة عقد يسمى التزام المرافق العامة وهو عقد كما عرفته المادة 668 من القانون المدنى الغرض منه هو إدارة مرفق عام ذى صفة اقتصادية، ويكون هذا العقد بين جهة الإدارة المختصة بتنظيم هذا المرفق وبين فرد أو شركة يُعهد إليها باستغلال المرفق فترة معيّنة من الزمن. ويحكم هذا العقد القواعد المنصوص عليها فى القانون رقم 129 لسنة 1947 المعدل بالقانون رقم 61 لسنة 1958 وكذلك تطبق هذه القواعد على عقود الـ «B.O.T» التى هى تطور حديث لعقود التزام المرافق العامة.

وحيث إن نظام الـ «B.O.T» نظراً لطبيعته الاقتصادية ودور الدولة فى تنفيذه وطرائق تمويله الحديثة وفقاً لآليات السوق يختلف من الناحية الفنية والاقتصادية اختلافاً جذرياً عن نظام التزام المرافق العامة التقليدية وهو الأمر الذى يجعل معه بعض القواعد والأحكام السارية على اتفاقات التزام المرافق العامة غير مرنة بالشكل الكافى للتطبيق على نظام «B.O.T»، كما يقتضى تفسير بعض النصوص والأحكام الأخرى بطريقة أكثر مرونة دون إخلال أو جور على حق الدولة الأصيل فى تنظيم مرافقها العامة وضمان سيرها بانتظام واضطراد، وهو الأمر الذى دعا المشرع المصرى إلى تعديل قـانون التزامـات المرافق العامة المرقم 129 لسنة 1947 بمقتـضى قوانـين خـاصة فى قطاعات معينة مثل قطاع الكهرباء «القانون رقم 100 لسنة 1996»، وقطاع المطارات «القانون رقم 3 لسنة 1997».

كما أن هناك مشروعاً بقانون لقطاع مياه الشرب والصرف الصحى وهيئة السكك الحديدية على النسق نفسه، وكل هذه القوانين ومشاريع القوانين قد شرعت لتخفف من قيود بعض أحكام القانون رقم 129 لسنة 1947، فأجازت جميعها منح التزامات المرافق العامة لمدة تزيد على ثلاثين عاماً على خلاف أحكام المادة «1»، فى حالة انتهاء المدة الأصلية للترخيص التى لا تتجاوز عادة خمسة وعشرين عاماً إلى ثلاثين عاماً «، كما حذفـت جميع القـوانين المشار إليها، وكذلك مشاريع القوانين أى قيود على أربـاح شـركـة المشـروع.

وذلك على خـلاف المادة الثالثة من القانون 129 لسنة 1947 التى تنص على أنه «لا يجوز أن تتجاوز حصة الملتزم السنوية فى صافى أرباح استغلال المرفق عشرة فى المائة من رأس المال الموظف والمرخص له، وذلك بعد خصم مقابل استهلاك رأس المال»، وكذلك فإن هذه القوانين المشار إليها على خلاف القانون 129 لسنة 1947 وتعديلاته اكتفت بموافقة مجلس الوزراء على منح الترخيص دون حاجة لاستصدار قانون يمنح الالتزام، وذلك تحقيقاً لقدر أكبر من المرونة ودون إخلال بخطة الهيئة التشريعية فى الرقابة.

أما فيما عدا القطاعات المذكورة آنفاً فهى تظل محكومة بأحكام قواعد قانون التزام المرافق العامة وهو القانون رقم 129 لسنة 1947. وهو ما ينطبق على وحدات الحكم المحلى فى محافظات مصر المختلفة ومنها الحديقة الدولية بالإسكندرية، لذلك لا يجـوز لمحافظ الإسكندرية أو للجنة الـوزارية لفض المنازعات أو لـرئيس مجلس الوزراء أن يمـنحوا التزام وامتياز المرفق العام المتمثل فى تطوير وإدارة الحديقة الدولـية بالإسـكنـدرية، لأن الـمادة الأولى مـن القـانون رقم 61 لسنة 1958 المعدل للقانون رقم 129 لسنة 1947«السارى حتى تاريخه» بشأن منح الامتيازات المتعلقة باستثمار موارد الثروة الطبيعية والمرافق العامة وتعديل شروط الامتياز بتاريخ 19/6/1958 تنص على أن «يكون منح الامتيازات المتعلقة باستثمار موارد الثروة الطبيعية والمرافق العامة، وكذلك أى تعديل فى شروط الامتياز يتعلق بشخص صاحب الامتياز أو مدة الامتياز أو نطاقه أو الإتاوة «العائدات» بقرار من رئيس الجمهورية بعد موافقة مجلس الأمة. ويكون تعديل ما عدا ذلك من الشروط بقرار من الوزير المختص». الأمر الذى يبين معه أن الأصل فى منح تلك الامتيازات المتعلقة بالمرافق العامة إنما هو من اختصاص رئيس الجمهورية بعد موافقة مجلس النواب.

كل ما سبق أكدته المادة 32 من دستور جمهورية مصر العربية المعدل لسنة 2014 التى نصت على أنه «لا يجوز التصرف فى أملاك الدولة العامة، ويكون منح حق استغلال الموارد الطبيعية أو التزام المرافق العامة بقانون، ولمدة لا تتجاوز ثلاثين عاماً».

■ هل يجوز إلغاء مذكرة التفاهم أو العقد بين محافظة الإسكندرية وشركة لاجون مع الاحتفاظ بهيبة الدولة؟

جرى قضاء المحكمة الإدارية العليا على أن العقود الإدارية تتميز عن العقود المدنية بطابع خاص، مناطه احتياجات المرفق الذى يستهدف العقد تسييره وتغليب وجه المصلحة العامة على مصلحة الأفراد الخاصة ومقتضى ذلك أن لجهة الإدارة بإرادتها - وعلى خلاف المألوف فى معاملات الأفراد فيما بينهم- سلطة تعديل العقود الإدارية بما يشمل ذلك سلطة إنهاء العقد الإدارى قبل الأوان باعتبار أن الإنهاء ينصب على الشرط الخاص بمدة العقد وهذا الحق لجهة الإدارة فى تعديل العقد بما يشمل فى إنهائه يترتب على ما للعقود الإدارية من تمييز عن العقود المدنية بطابع خاص مناطه احتياجات المرفق العام الذى يستهدف العقد تسييره وتغليب وجه المصلحة العامة على مصلحة الأفراد الخاصة.

فللإدارة دائماً وفقاً لمقتضيات الصالح العام سلطة إنهاء العقد من غير أن يحتج عليها بقاعدة الحق المكتسب أو بقاعدة العقد شريعة المتعاقدين، وحيث لا يجـوز لمحافظ الإسكندرية أو للجنة الـوزارية لفض المنازعات أو لـرئيس مجلس الوزراء أن يتعدوا على سلطات رئيس الجمهورية ومجلس النواب وذلك بمنح التزام وامتياز المرفق العام كما تم مع شركة لاجون، وحيث تصدر تصريحات لبعض السادة المسئولين عن وجود بعض الشوائب التى تتعلق بمذكرة التفاهم الخاصة بإدارة المرفق العام بين شركة لاجون ومحافظة الإسكندرية ولذلك فلمحافظة الإسكندرية وفقاً لمقتضيات الصالح العام سلطة إنهاء العقد أو مذكرة التفاهم من غير أن يحتج عليها بقاعدة الحق المكتسب أو بقاعدة العقد شريعة المتعاقدين كما تم فى إلغاء عقد شركة دلتا مصر سنة 2004.

تنص المادة 58 من قانون مجلس الدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1972 على أنه «لا يجوز لأية وزارة أو هيئة عامة أو مصلحة من مصالح الدولة أن تُبرم أو تقبل أو تُجيز أى عقد أو صلح أو تحكيم أو تنفيذ قرار محكمين فى مادة تزيد قيمتها على خمسة آلاف جنيه بغير استفتاء إدارة الفتوى المختصة» وهو ما لم يحدث فى مذكرة التفاهم بين محافظة الإسكندرية وشركة لاجون للاستثمار السياحى.

■ ما أساس حساب حق الدولة لدى مستثمرى الحديقة الدولية؟

حيث إن التزامات كل طرف من أطراف العقود كما وضحتها محاكم مجلس الدولة ومحكمة النقض «لا تقف عند حد ما حوته نصوص العقد من التزامات بل تمتد إلى كل ما تستلزمه طبيعة موضوع العقد من التزامات سواء أجرى بها نص فى قانون أو عُرف معتبر به أو اقتضتها قواعد العدالة».

وحيث إن المادة الثالثة من القانون رقم 129 لسنة 1947 بشأن التزامات المرافق العامة التى تنص على أنه «لا يجوز أن تتجاوز حصة الملتزم السنوية من صافى أرباح استغلال المرفق العام عشرة فى المائة من رأس المال الموظف والمرخص به من مانح الالتزام، وذلك بعد خصم مقابل استهلاك رأس المال. وما زاد على ذلك من صافى الأرباح يستخدم أولاً فى تكوين احتياطى خاص للسنوات التى تقل فيها الأرباح عن عشرة فى المائة وتقف زيادة الاحتياطى متى بلغ ما يوازى عشرة فى المائة من رأس المال. ويستخدم ما يبقى من هذا الزائد فى تحسين وتوسيع المرفـق أو خفـض الأسـعـار حسبما يرى مانح الالتزام» أى أن 90% المتـبـقية من الأربـاح هى مـال عـام لمحافظة الإسكندرية تتصرف فيه كما تشاء.

على سبيل المثال.. المبالغ الواجب توريدها لخزينة الدولة من شركة لاجون للاستثمار السياحى وفقاً لأحكام المادة الثالثة من القانون رقم 129 لسنة 1947 بشأن التزامات المرافق العامة فى الفترة فقط من 2006 إلى 2010 وهو المتوافر لنا ويمكن حساب باقى المبالغ التى يجب توريدها من خلال الإقرارات الضريبية من مصلحة ضرائب الشركات المساهمة حتى سنة 2018.

- انظر الجدول

فى تقديرنا أن المبالغ المستحقة للدولة لدى شركة لاجون وفقاً للمادة الثالثة من القانون 129 لسنة 1947 ستصل إلى نحو نصف مليار جنيه تستحق فوراً وعدم المطالبة بها تعتبر جريمة إهدار مال عام وتربيح وإثراء الغير بدون وجه حق، والسؤال الذى يطرح نفسه هو: على أى أساس تم احتساب المديونيات المتأخرة التى حددتها اللجنة المشكلة بقرار محافظ الإسكندرية رقم 143 لسنة 2017 بمبلغ 80 مليون وتم الاتفاق على جدولتها لمدة سبع سنوات يتم تسديدها بداية من 1/12/2018؟.

■ رأى المحافظ الأسبق محمد عبدالظاهر فى قيمة المبانى

واستطرد وأقول: هل تم حساب قيمة المبانى التى بموجب نظام الـ«BOT» تؤول للدولة وتصبح ملكا لها، هل تم وضع قيمة تلك المبانى فى الحسبان عند التقييم الذى أقرته محافظة الإسكندرية وتم على أساسه الحكم بلجنة فض المنازعات والذى صدق عليه رئيس الوزراء للتسوية الجديدة، والتى ستستمر عشرات السنوات الأخرى؟

توجهت بهذا السؤال للواء محمد عبدالظاهر الذى تعتمد جميع الجهات على التقييم الذى قام به للحديقة الدولية، قائلين: نحن نعتمد فى مرجعيتنا على تقييم محمد عبدالظاهر، فقال لى حرفيا نعم لم يتم وضع قيمة المبانى على الأرض فى الحساب وهذا له سعر آخر، وعبدالظاهر كان مع هيئة الخدمات الحكومية قيموا سعر المتر 124 جنيها حتى 2016 فى حين أن آخر تقييم لسعر المتر بمنطقة جرين بلازا الأقل أهمية بالإسكندرية إيجار «500» جنيه حسب آخر مزاد أقيم من شهر ونصف الشهر.

كما تمت محاسبة عبدالفتاح رجب على إيجار المتر فى أرض المحافظة المستولى عليها كبار كينج بـ400 للمتر حتى أربع سنوات مضت وهى أرض داخلية وليست بموقع أرض الحديقة الدولية.